„20 maja 2014 r. o godz. 12:00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący imprez masowych i odpowiedzialności karnej za niezastosowanie się do polecenia wydanego na podstawie regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, w części zawierającej słowa „regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej”, jest niezgodny z art. 42 ust. 1 konstytucji.
Powyższy przepis w części zawierającej słowa „regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej”, traci moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku.
Przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego był art. 54 ust. 1 ustawy z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, w części zawierającej słowa „regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu imprezy masowej”.
Artykuł ten stanowi przykład przepisu, który w doktrynie określany jest mianem przepisu blankietowego częściowego ze „zryczałtowanym” odesłaniem dynamicznym. Odsyła bowiem do postanowień regulaminów en bloc (w całości), których treść będzie dopiero określana lub zmieniana w trakcie jego obowiązywania.
Poznanie wszystkich znamion czynu zabronionego, opisanego w art. 54 ust. 1 ustawy wymaga uzupełnienia przez odwołanie się do znamion czynu określonych w stosownych regulaminach, do których odsyła niekompletny przepis karny. Postanowienia regulaminów nie należą natomiast do przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 87 ust. 1 konstytucji.
Przepisy tego typu budzą najwięcej wątpliwości z punktu widzenia zasady nullum crimen sine lege (Nie ma przestępstwa bez ustawy), gdyż każdorazowa zmiana przepisów odesłania pociąga za sobą zmianę treści przepisu karnego.
Trybunał zwrócił także uwagę, że choć zakres treści regulaminów wskazany został w ustawie, nie ogranicza to znacznej swobody i arbitralności podmiotów zobowiązanych do ich opracowania, a także do zamieszczania w nich innych postanowień, niemieszczących się w zakresie wskazanym w tych przepisach.
Ponadto odesłane do regulaminów w celu uzupełnienia znamion czynu zabronionego może, w niektórych wypadkach prowadzić do wprowadzania ograniczeń praw i wolności w zakresie większym niż czyni to ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych. Regulaminy nakazują np. uczestnikom imprezy zajmować miejsce określone w dokumencie uprawniającym do wejścia na imprezę masową, podczas, gdy ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych penalizuje przebywanie w czasie trwania masowej imprezy sportowej w sektorze innym niż wskazany na bilecie wstępu lub innym dokumencie uprawniającym do przebywania na imprezie masowej, gdy uczestnik imprezy nie opuszcza tego sektora mimo wezwania osoby uprawnionej.
W kontekście zróżnicowanego charakteru postanowień regulaminów Trybunał podkreślił, że blankietowe odesłanie w art. 54 ust. 1 ustawy nie czyni dystynkcji w zakresie penalizacji czynów zabronionych zależnie od charakteru poszczególnych kategorii nakazów i zakazów określonych w regulaminach. Do wszystkich będzie miała zastosowanie minimalna granica zagrożenia sankcją, czyli nie mniej niż 2000 zł grzywny. Kwalifikacja zachowania jako typ czynu zabronionego z art. 54 ust. 1 ustawy ma bowiem charakter formalny i automatyczny.
Powyższe rozważania prowadzą Trybunał do wniosku, że choć zasadnicze elementy czynu zabronionego, za który orzeczona może być kara grzywny na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy zostały określone w ustawie, to art. 42 ust. 1 konstytucji sprzeciwia się odesłaniu w zakresie dookreślenia znamion czynu zabronionego do regulaminów obiektu (terenu) i regulaminów imprezy masowej. Trybunał nie kwestionuje przy tym, że z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy nie jest możliwe pełne uregulowanie tych kwestii w przepisach ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Trybunał stoi jednak na stanowisku, że posługiwanie się przez ustawodawcę zarówno przepisami blankietowymi zupełnymi, jak i częściowymi nie może nastąpić przez odesłanie do regulacji niemających charakteru powszechnie obowiązującego prawa.
Zastosowana przez ustawodawcę technika przepisu blankietowego częściowego z odesłaniem zryczałtowanym do regulaminów, których postanowienia nie mają charakteru przepisów powszechnie obowiązujących, nie chroni przed arbitralnością i nieracjonalnością zamieszczanych w nich postanowień, a także nie zapewnia adekwatności kary w stosunku do dóbr chronionych, zagrożonych naruszeniem nakazów lub zakazów zawartych w regulaminach. Dlatego też te nakazy lub zakazy, których niewykonanie ustawodawca chce poddać penalizacji powinny zostać określone w rozporządzeniu lub akcie prawa miejscowego, w sposób respektujący zasadę proporcjonalności.
Powyższe nie wyklucza, by regulaminy obiektu (terenu) i regulaminy imprezy masowej szczegółowo określały dodatkowe nakazy i zakazy związane z możliwością wstępu na dany obiekt lub z możliwością uczestniczenia w imprezie masowej, których naruszenie skutkowałoby, np. obowiązkiem zapłaty kary umownej. Ustawodawca oparł bowiem kształt prawny relacji między organizatorami imprezy masowej i właścicielami, posiadaczami użytkownikami lub zarządzającymi obiektem lub terenem a uczestnikami imprez masowych na zasadach prawa cywilnego i podporządkował te stosunki koncepcji tzw. umów adhezyjnych. Nie mogą one stać się jednak podstawą odpowiedzialności w ramach szeroko pojmowanego prawa represyjnego. Mogą natomiast stanowić podstawę cywilnoprawnej odpowiedzialności kontraktowej.
Rozprawie przewodniczył sędzia TK Marek Zubik, sprawozdawcą był sędzia TK Leon Kieres”.
Komunikat TK w sprawie K 17/13
