Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do prezesa UOKiK w sprawie występującego na rynku przewoźników lotniczych zjawiska overbookingu oraz związanej z tym sytuacji praw pasażerów. Rzecznik zwraca uwagę, że pasażer na rynku usług lotniczych jest narażony na skutki nieprzestrzegania przez przewoźników nakładanych na nich prawem obowiązków ochronnych, a masowy charakter lotniczych przewozów pasażerskich może prowadzić do marginalizacji ochrony pasażera jako kosztu utrudniającego rozwój działalności przewoźników lotniczych.
Poniżej zamieszczam komunikat w tej sprawie z 2 sierpnia 2024 r. ze strony internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich:
Problemy z overbookingiem. Marcin Wiącek pisze do prezesa UOKiK
- Media informują o problemach osób, które nie mogą polecieć samolotem, bo przewoźnik sprzedał więcej biletów na rejs niż jest miejsc. Tzw. overbooking jest dla linii lotniczych sposobem minimalizacji strat związanych z ryzykiem rejsów z pustymi miejscami
- Ponadto pasażerowie wskazują na trudności z realizacją przysługujących im praw przewidzianych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 261/2004, które nakłada określone wymogi na przewoźników
- Chodzi m.in o pełną rekompensatę dla pasażerów, którym odmówiono przyjęcia na pokład. Linie powinny też oferować wariant zmiany planu podróży na porównywalnych warunkach i na najwcześniejszy możliwy termin. Mają też obowiązek odpowiednio zadbać o trudną sytuację pasażerów i na czas poinformować np. o planowanych zmianach.
- Ochrona praw pasażerów linii lotniczych to także element systemu ochrony praw konsumenta. Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich poprosił Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o przyjrzenie się tym problemom
Marcin Wiącek napisał do prezesa UOKiK Tomasza Chróstnego, że masowy charakter przewozów lotniczych może prowadzić do marginalizacji ochrony pasażera jako kosztu utrudniającego rozwój działalności przewoźników. Być może zatem sytuacja tej grupy konsumentów wymagałby kompleksowej analizy.
Zgłaszane problemy
Media informują o problemach pasażerów linii lotniczych, którzy nie mogli odbyć lotu na podstawie kupionych biletów, bo przewoźnik sprzedał więcej biletów na dany rejs niż wynosi liczba miejsc w samolocie (tzw. overbooking). Problematyka ta w prawodawstwie unijnym jest ujmowana szerzej, pod pojęciem odmowy przyjęcia na pokład, co nie dotyczy wyłącznie przypadków nadrezerwacji.
Zjawisko to jest znane pasażerom przewozów lotniczych od dawna. Doniesienia o takich sytuacjach są częstsze w okresie letnim, w czasie wzmożonego ruchu lotniczego w wakacje. W skargach przewija się także wątek ekonomiczny, bowiem pracownicy linii lotniczych wskazują, że zakup droższych biletów gwarantowałby odbycie lotu. Tak wynika np. z relacji pasażerki lotu przewoźnika Ryanair na trasie Kraków-Rodos w czerwcu 2024 r. W artykule przytoczono wypowiedź obsługi: „Mogła sobie Pani zapłacić za bilet więcej, to by Pani poleciała”.
Praktykę tę potwierdzają branżowe publikacje internetowe, dodając, że znaczenie może również mieć moment odprawy na lotnisku: ,,Na jakiej podstawie selekcjonuje się takich pechowych pasażerów? Oficjalnie linie lotnicze twierdzą, że nie mają jasno ustalonej polityki, ale nieoficjalnie słyszy się, że często w pierwszej kolejności wypraszane są osoby z najtańszymi biletami lub osoby, które odprawiły się najpóźniej. W efekcie wniosek jest prosty: jeśli chcesz mieć pewność, że polecisz, nie czekaj z odprawą do ostatniej chwili”.
Rozporządzenie (WE) nr 261/2004 a działania przewoźników
Problem jest zagadnieniem ekonomicznym, uwarunkowanym skomplikowanym charakterem organizowania i wykonywania przewozów lotniczych. Stanowi on usankcjonowaną prawnie – Rozporządzeniem (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 – metodę minimalizacji strat lini lotniczych, gdyby miały wykonać rejs z pustym miejscem lub nie obsłużyć pasażerów ze względu na problemy eksploatacyjne. Być może ostatecznie stosowanie tej praktyki przekłada się również na możliwość oferowania tanich biletów na przeloty, jednak celem tego zabiegu jest przede wszystkim ochrona przed wzrostem kosztów linii lotniczych.
Celem prawodawcy unijnego jest zniechęcanie przewoźników do odmów przyjęcia na pokład. W praktyce wydaje się, że przewoźnicy korzystają z tej możliwości jak ze zwykłego środka regulacji ruchu pasażerskiego. Można jednak wyrazić wątpliwość, czy z należytą starannością wykonują obowiązki wobec pasażerów, nałożone na nich w przypadku odmowy.
Rozporządzenie nr 261/2004 i ochrona pasażera z niego wynikająca nie ma zastosowania do pasażerów podróżujących bezpłatnie lub na podstawie taryfy zniżkowej, która nie jest bezpośrednio lub pośrednio dostępna powszechnie. Ma jednak ono zastosowanie do pasażerów z biletami wydanymi przez przewoźnika lotniczego lub operatora wycieczki w ramach programu lojalnościowego lub innego programu komercyjnego. Należy zatem przyjąć, że rozporządzenie ma zastosowanie do pasażerów większości lotów pasażerskich, zarówno lotów regularnych, jak i lotów czarterowych, np. przewożących klientów biura podróży.
W przypadku pasażerek lotu Ryanaira na Rodos system rekompensat określony Rozporządzeniem nr 261/2004 okazał się niewystarczający i nieadekwatny. Częściowo wynika to z niedostosowania przepisów rozporządzenia do wszelkich problemów pasażerów, które są skutkiem odmowy przyjęcia na pokład, a częściowo – z poważnych zaniechań po stronie przewoźnika Ryanair.
Z artykułu można się dowiedzieć, że przyczyną odmowy przyjęcia na pokład było podstawienie mniejszego samolotu niż przewidywano, bowiem samolot, który miał wykonać ten rejs, był opóźniony. Przewoźnik zapewnił, że pasażerowie pozostawieni na lotnisku zostali przeniesieni na następny dostępny lot lub otrzymali pełny zwrot pieniędzy. Pasażerkom przedstawiono propozycję wylotu na czwarty dzień po pierwotnej dacie.
Prawodawca unijny nie określił wprawdzie granic czasowych najwcześniejszego możliwego terminu, jednak oferta lotu po trzech dniach doprowadziła do całkowitej rezygnacji z podróży przez jedną z pasażerek i do znacznego skrócenia pobytu przez drugą.
Tymczasem w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 29 lipca 2019 r., w sprawie C-354/18 wyjaśniono, że powyższe uprawnienie pasażera nie może być iluzoryczne. W ocenie Trybunału: „Jak wynika z pkt 53 i 54 niniejszego wyroku, przewoźnik lotniczy, który odmówił pasażerom przyjęcia na pokład, ma obowiązek udzielenia tym pasażerom pomocy, tak aby umożliwić im dokonanie skutecznego wyboru w oparciu o te informacje pomiędzy możliwościami wymienionymi w art 8 ust. 1 tego rozporządzenia, odpowiednio, w lit. a), b) i c)”.
To do przewoźnika należy zaoferowanie pasażerom również wariantu zmiany planu podróży, na porównywalnych warunkach, do ich miejsca docelowego na najwcześniejszy możliwy termin, zgodnie z Rozporządzeniem nr 261/2004. Przedstawiając propozycję, przewoźnik powinien wziąć pod uwagę i połączyć kilka elementów – zwłaszcza godzinę przybycia do celu na podstawie zamierzonej zmiany planu podróży, warunki, na jakich może nastąpić zmiana planu podróży, oraz to, czy jest ona wykonalna za pomocą jego własnych zasobów, czy też wymaga pomocy innego przewoźnika, w zależności od jego wolnych miejsc.
Odpowiedzialność przewoźnika za zaproponowanie i zorganizowanie zmiany planu podróży zgodnie z Rozporządzeniem nr 261/2004 oznacza, że to na nim spoczywa ciężar udowodnienia, że w ten sposób zorganizowana zmiana planu podróży została dokonana na najwcześniejszy możliwy termin. Należałoby zatem zapytać, czy w opisanej sytuacji praktyki Ryanair w związku z realizacją prawa pasażerów do reroutingu odpowiadały standardowi ochrony wynikającemu z rozporządzenia.
Pasażerkom przysługiwało także prawo do odszkodowania, zgodnie z Rozporządzeniem nr 261/2004, a jednej z nich – do zwrotu pełnego kosztu biletu w przypadku rezygnacji z podróży w innym terminie. Z wypowiedzi pasażerki wynika, że chciała złożyć reklamację poprzez stronę internetową, o której adresie została poinformowana jeszcze na lotnisku. Okazało się jednak, że formularze elektroniczne opracowane przez przewoźnika nie przewidują możliwości złożenia reklamacji w przypadku odmowy przyjęcia na pokład. Dotyczą jedynie przypadku odwołania lub opóźnienia lotu. Ponadto pasażerka wskazała, że nie ma też możliwości skontaktowania się z Ryanair w celu uzyskania zaświadczenia dla ubezpieczyciela.
Co do braku możliwości skorzystania z formularza reklamacyjnego pod adresem wskazanym przez przewoźnika wydaje się, że taka praktyka nie realizuje Rozporządzenia nr 261/2004. Według niego pasażerowie powinni zostać w pełni poinformowani o ich prawach wynikających z odmowy przyjęcia na pokład oraz odwołania lub dużego opóźnienia lotów – tak by mogli skutecznie korzystać ze swych praw.
W ocenie RPO interpretacja obowiązku poinformowania pasażera o jego prawach powinna również uwzględniać kwestie związane z kanałami komunikacji pomiędzy pasażerem a przewoźnikiem. Jeżeli jako główną drogę dochodzenia roszczeń pasażera przewoźnik wskazuje sposób komunikacji przez formularze elektroniczne i czaty obsługi klienta, to nie można uznać, że wywiązał ze swojej powinności, jeżeli wskazana procedura jest jedynie pozornie skuteczna. Dochodzenie roszczenia od przewoźnika nie powinno być uniemożliwione dlatego, że przewoźnik nie przewidział obsługi danego rodzaju roszczenia w swych narzędziach komunikacji.
Inną sprawą wymagającą wyjaśnienia, jest to, w jaki sposób Ryanair realizuje obowiązek wynikający z Rozporządzenia nr 261/2004 co do niezwłocznej wypłaty odszkodowania. Według RPO wszelkie, nawet techniczne utrudnienia w dostępie do rekompensat, pozbawiają pasażerów minimalnej ochrony Rozporządzenia nr 261/2004, a w wymiarze konstytucyjnym – także ochrony praw konsumenta gwarantowanej w art. 76 Konstytucji RP.
Kolejnym wątkiem rejsu relacji Rodos-Kraków, opisanym w innej publikacji prasowej, jest fakt, że lot został opóźniony ponad o trzy godziny, a pasażerom nie zapewniono przynajmniej prawa do opieki, o którym mowa w Rozporządzeniu nr 261 /2004 (polega to na przekazaniu pasażerom bezpłatnie posiłków oraz napojów w ilościach adekwatnych do czasu oczekiwania). Z artykułu wynika, że przewoźnik dużo wcześniej przed wylotem z Rodos wiedział, że dojdzie do opóźnienia, ale nie poinformował o tym pasażerów. Nie zapewnił im również warunków do oczekiwania na opóźniony lot.
Sama zaś informacja o zmianie lotniska docelowego kapitan przekazał dopiero przed samym lądowaniem. W rezultacie podróżni byli zmuszeni na własną rękę szukać środków transportu z lotniska w Katowicach do swych domów. Zastrzeżenia budzi tu brak inicjatywy przewoźnika co do minimalnego zabezpieczenia ich interesów poprzez rzetelną i podaną na czas informację.
Wniosek do UOKiK
Rzecznik zwraca się do Prezesa UOKiK o rozważenie podjęcia działań na rzecz ochrony zbiorowych interesów konsumentów – pasażerów Ryanair. Mogą one polegać m. in. na wszczęciu postępowania wyjaśniającego w celu wstępnego ustalenia, czy nastąpiło naruszenie uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, w tym poprzez sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami zachowanie przedsiębiorcy, polegające na naruszaniu obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji oraz w istotny sposób zniekształcające lub mogące zniekształcić zachowanie rynkowe przeciętnego konsumenta przed zawarciem umowy dotyczącej produktu, w trakcie jej zawierania lub po jej zawarciu – art. 24 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
O naruszeniach tych, w świetle przytoczonych sygnałów dotyczących działań przewoźnika Ryanair, mogą świadczyć ewentualnie:
- Praktyka arbitralnego wskazywania przez przewoźnika pasażerów, którym odmówiono przyjęcia na pokład, ze względu na cenę biletu, o czym dodatkowo pasażer nie był powiadomiony przed zakupem biletu. Powyższa praktyka stanowiłaby wprost naruszenie przepisu prawa – art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 261 /2004, bowiem pomijałaby bezwzględnie nakazany przepisem obowiązek poszukiwania ochotnika do rezygnacji z podroży. Przyjmując natomiast, że przewoźnik poszukuje wpierw ochotników, a w ich braku odmawia danej osobie przyjęcia na pokład, gdyż kupiła tańszy bilet, praktyka ta świadczyłaby o systemowym naruszaniu warunków umowy cywilnoprawnej zawieranej w związku z kupnem biletu pomiędzy pasażerem-konsumentem a przewoźnikiem przedsiębiorcą. W tej sytuacji przewoźnik zmodyfikowałby bowiem na etapie wykonania umowy swoje zobowiązanie ze względu na wysokość ceny uiszczonej przez pasażera, nie informując go jednak o tym, że cena może mieć wpływ na decyzję przewoźnika podejmowaną w warunkach regulowanych art. 4 rozporządzenia nr 261 /2004. Ponadto zastosowania tego rodzaju warunku nie przewiduje także rozporządzenie nr 261/2004.
- Arbitralne ograniczanie przez przewoźnika, wbrew brzmieniu i wykładni celowościowej art. 8 rozporządzenia nr 261/2004, swych obowiązków wobec pasażera przy oferowaniu zmienionych warunków podróży, w związku z odmową przyjęcia pasażera na pokład. Jeżeli prawo do reroutingu przybiera charakter iluzoryczny w działalności przewoźnika, a skorzystanie z niego przestaje mieć dla pasażera znaczenie w kontekście pierwotnego terminu i celu podróży, należałoby uznać, że doszło do jednostronnego ograniczenia przez przewoźnika uprawnień wynikających dla pasażera z przepisów prawa, bowiem pozbawiłoby go prawa do otrzymania realnej oferty zmiany planu podróży, z uwzględnieniem nie tylko kosztów ponoszonych przez przewoźnika, ale również faktycznej przydatności takiej oferty dla klienta.
- Ograniczenia w składaniu reklamacji oraz dochodzeniu roszczeń w związku z odmową przyjęcia na pokład, poprzez organizowanie obsługi klienta w sposób zautomatyzowany, umożliwiający składanie jedynie niektórych dostępnych pasażerom roszczeń, z pominięciem roszczeń z tytułu odmowy przyjęcia na pokład. Praktyka ta stanowiłaby zarówno o naruszeniu rozporządzenia nr 261/2004, ale także byłaby sprzeczna z dobrymi obyczajami oraz zasadami współżycia społecznego.
- Brak zapewnienia prawa do opieki w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. a) w z. z art. 6 rozporządzenia nr 261/2004. Takie działania przewoźnika mogą mieć charakter praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumenta. Wynika to chociażby z masowego charakteru świadczonych usług, a także w konsekwencji, z zapewne powtarzalnych zjawisk występujących na rynku przewozów lotniczych, takich jak problemy eksploatacyjne, opóźnienia i nadrezerwacje. Zresztą skoro sama odmowa przyjęcia na pokład stanowi wprost wyrażony, stypizowany rodzaj działania przewoźnika, to także działania przewoźnika w związku z realizacją rekompensat przysługujących pasażerom, są pewnym powtarzalnym zachowaniem skierowanym do ogółu klientów przewoźnika. Zbadania wymagałoby jednak, czy działania te zapewniają poziom ochrony praw pasażera określony w przepisach rozporządzenia nr 261/2004. W szczególności zaś należałoby ustalić, czy przewoźnik nie stosuje wewnętrznych zasad zmierzających do obniżenia własnych nakładów finansowych ponoszonych w związku z ochroną praw pasażera, kosztem jakości tej ochrony, ograniczając tym samym ogólnie rozumiany interes pasażera-konsumenta.
Choć Ryanair DAC jest spółką irlandzką, to nie oznacza to, że jej działania nie mogą podlegać zakresowi ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Reguluje ona bowiem zasady i tryb przeciwdziałania praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów, jeżeli wywołują one lub mogą wywoływać skutki w Polsce.
RPO pyta Prezesa, czy dostrzega potrzebę oraz możliwość ogólnego zbadania problematyki praw pasażera w ruchu lotniczym z Polski i do niej w kontekście ochrony konsumenckiej. W ostatnim czasie pojawiła się bowiem informacja o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów wobec przewoźnika Enter Air, m. in. w związku z nieodpowiadaniem na reklamacje w 14 dni w przypadku zagubienia bagażu lub jego uszkodzenia, czy zaniżaniem odszkodowania za opóźnienie lotu.
Wynika z tego, że pasażer-konsument na rynku usług lotniczych jest narażony na skutki nieprzestrzegania przez przewoźników nakładanych na nich prawem obowiązków ochronnych. A masowy charakter lotniczych przewozów pasażerskich może prowadzić do marginalizacji ochrony pasażera jako kosztu utrudniającego rozwój działalności przewoźników lotniczych. Być może zatem sytuacja tej grupy konsumentów wymagałby aktualnie kompleksowej analizy.
RPO prosi prezesa Tomasza Chróstnego o stanowisko w sprawie.
V.7108.90.2024
Załączniki:
