Jak podaje Rzeczpospolita wiceminister Katarzyna Sobierajska przyznała, że ustawa o turystyce ma wiele błędów i zapowiedziała napisanie nowej.
Więcej w artykule: Będzie nowa ustawa o turystyce, w którym przedstawiono też nowe stanowisko Ministerstwa Sportu i Turystyki na ochronę klienta w przypadku niewypłacalności organizatora turystyki.
P.C.
Na swojej stronie internetowej Polska Izba Turystyki zamieściła stanowisko w sprawie propozycji zmiany rozporządzenia Ministra Finansów określającego minimalne sumy gwarancji bankowej i ubezpieczeniowej dla organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.
Najciekawsze w tym stanowisku jest następujące stwierdzenie:
Polska Izba Turystyki uważa, że wysokości minimalnych sum gwarancji powinny pozostać na niezmienionym poziomie, gdyż istnieje prawdopodobieństwo kolizji tego rozwiązania z dyrektywą usługową UE, tworząc barierę w dostępie do rynku dla podmiotów nowopowstających.
Skomentować to wypada tylko w ten sposób, że jest pewne, iż obecne regulacje prawa polskiego są niezgodne z prawem unijnym i potrzebne są tu zmiany. O żadnej kolizji z dyrektywą usługową mowy być nie może. Dyrektywa usługowa jest częścią prawa unijnego, więc należy ją interpretować również z uwzględnieniem dyrektywy 90/314. Z art. 7 tej ostatniej regulacji, jak również orzecznictwa ETS do tego przepisu, wynika, że organizatorzy imprez turystycznych powinny mieć zabezpieczenie finansowe gwarantujące zapewnienie powrotu do miejsca rozpoczęcia imprezy turystycznej, jak również zwrot tzw. przedpłat. Obawa wskazanej wyżej kolizji jest więc w żaden sposób nieuzasadnione.
Piotr Cybula
Ogólną ocenę tego projektu rozporządzenia przedstawiłem w artykule: Minister finansów chce działać przeciwko państwu.
Opublikowano Uncategorized
Otagowane samorząd, Sprawa "Sky Club", zabezpieczenie finansowe
Obecnie trwa dyskusja na temat sposobu zmiany naszego prawa w zakresie zabezpieczenia finansowego organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Obowiązujące przepisy są niezgodne z art. 7 dyrektywy 90/314 w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek. Sytuacja ta rodzi pytanie o kierunek zmian w celu zapewnienia tej zgodności. Proponuje się różne rozwiązania.
Ostatnio Minister Finansów zaproponował zmianę rozporządzeń określających minimalne wysokości sum zabezpieczenia. Opublikowany został projekt rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej (projekt z 31 października 2012 r.). Abstrahując od szerszej oceny tego projektu, w tym miejscu chciałbym zwrócić uwagę na trzy kwestie:
1) kontrowersyjne uzasadnienie tego projektu, którego zasadniczym celem ma być doprowadzenie do zgodności z prawem unijnym;
2) ocenę projektu przez Rzecznika Ubezpieczonych;
3) możliwe skutki obecnie obowiązujących rozporządzeń i projektowanej zmiany w kontekście zadań Ministra Finansów.
We wskazanym projekcie czytamy:
Niezależnie od proponowanych zmian należy podkreślić, iż przepisy rozporządzenia Ministra Finansów wyznaczają jedynie minimalne wysokości sumy gwarancji bankowej i ubezpieczeniowej. W związku z tym, zawarte w ww. rozporządzeniach regulacje nie ograniczają możliwości zawierania umów gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, w wyższymi niż wskazane w tym rozporządzeniu sumami. To z kolei, jest wręcz konieczne przy prowadzeniu działalności gospodarczej na większą skalę (podkr. P.C.).
Przyznać muszę, że zupełnie nie rozumiem tej wypowiedzi. Wynikający z dyrektywy skutek, który powinien być u nas osiągnięty jest bardzo jasny – zabezpieczenie to powinno pokrywać pełny zwrot tzw. przedpłat oraz zapewnić klientowi powrót do miejsca rozpoczęcia imprezy turystycznej. Taki skutek powinien zapewniać m.in. kształt wspomnianych rozporządzeń Ministra Finansów.
Jeżeli kształt przepisów byłby zgodny z wymogami dyrektywy, to dodatkowe zabezpieczenie jest zupełnie zbędne i namawianie przedsiębiorców do zawierania dodatkowych umów jest nieporozumieniem.
Jeżeli natomiast byłby niezgodny z tymi wymogami, to jako taki nie powinien się w ogóle pojawić. To państwo członkowskie ma obowiązek prawidłowej realizacji dyrektywy m.in. przez uchwalenie przepisów zapewniających ten skutek. Projektodawca nie może tego zadania przerzucać na przedsiębiorców, w tym sensie, że to oni powinni podejmować decyzje co do wyższego ubezpieczenia niż jest to wymagane przez obowiązujące przepisy.
Już chociażby z przedstawionych opinii na temat tego projektu wynika, że istnieją poważne wątpliwości co do osiągnięcia w ten sposób skutku polegającego na zgodności z unijną dyrektywą. Jak wskazuje Aleksandra Wiktorow (Rzecznik Ubezpieczonych):
(…) mimo że zaproponowane minimalne sumy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej oraz minimalne sumy gwarancyjne są wyższe niż obowiązujące obecnie, wydaje się, iż w dalszym ciągu mogą być niewystarczające na pokrycie zwrotu całości nadpłaconych pieniędzy oraz kosztu powrotu do kraju. Zdaniem Rzecznik obawy takie powoduje już samo zestawienie proponowanych sum z wyliczeniami dotyczącymi tegorocznych niewypłacalności biur podróży, wskazanymi w uzasadnieniach do projektów. Ustalenie minimalnych sum gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej oraz minimalnych sum gwarancyjnych na zbyt niskim poziomie może rodzić zarzuty niezgodności z prawem Unii Europejskiej. Przypomnieć warto, że w przypadku nieprawidłowej implementacji art. 7 dyrektywy 90/314 (…) odpowiedzialność ponosić może Skarb Państwa (podkr. P.C.).
W świetle powyższego, mając na uwadze podstawowe zadanie Ministra Finansów, jakim jest troska o finanse publiczne, zarówno proponowany projekt, jak również obecnie obowiązujące rozporządzenia w tym zakresie, których skutkiem może być dochodzenie od Skarbu Państwa odpowiedzialności w związku z nieprawidłową implementacją dyrektywy 90/314, są trudne do zrozumienia i uzasadnienia.
Piotr Cybula
Na stronie internetowej „Rzeczpospolitej” (dodatek „Turystyka”) opublikowany został przygotowany przeze mnie tekst pt. „Ministerstwo Sportu i Turystyki dezinformuje„.
W artykule poruszyłem problem oceny zgodności naszych przepisów regulujących zabezpieczenie finansowe biur podróży z wymogami wynikającymi z prawa unijnego (dyrektywa 90/314).
Ministerstwo Sportu i Turystyki stoi na stanowisku, że przepisy te zostały wdrożone w prawie polskim w sposób prawidłowy. Ze stanowiskiem tym zgodzić się nie mogę. W artykule tym pogląd ten szerzej uzasadniłem i wskazałem na możliwe konsekwencje z tym związane.
dr Piotr Cybula, radca prawny
Opublikowano Uncategorized
Otagowane MSiT, publikacje, Sprawa "Sky Club", zabezpieczenie finansowe
Na stronie internetowej pojawiła się poniższa informacja w związku z przeprowadzaną przez NIK kontrolą. Wkrótce ma zostać opublikowany raport. Bardzo ciekawa jest wypowiedź Grzegorza Buczyńskiego, odpowiedzialnego bezpośrednio za kontrolę. Stwierdził on, że: „Upadłości są naturalną częścią gry rynkowej. Problem polega na tym, że klienci biur podróży stracili pieniądze, prawo gwarantuje im ich pełny zwrot, ale nie bardzo dziś wiadomo, kto miałby te pieniądze wypłacić„. Stwierdzenie przedstawiciela NIK, iż „nie za bardzo wiadomo, kto miałby te pieniądze wypłacić” dobrze oddaje bezradność państwa w sytuacji oczywistego i rażącego naruszenia przez nasze państwo prawa unijnego.
Trzeba pamiętać, że w przypadku nieprawidłowej implementacji art. 7 dyrektywy 90/314 odpowiedzialność ponosi polskie państwo i w takiej sytuacji można wystąpić o odszkodowania od Skarbu Państwa. Nieco inny pogląd reprezentuje obecnie Ministerstwo Sportu i Turystyki, które podnosi (sic!), że przepis ten został w prawie polskim wdrożony w sposób prawidłowy.
Oto informacja NIK:
„NIK zareagowała na tegoroczną falę upadłości biur podróży błyskawiczną kontrolą rynku turystycznego w Polsce. Audyt właśnie dobiegł końca. Publikację końcowego raportu poprzedziło spotkanie ekspertów, podczas którego kontrolerzy, urzędnicy i przedstawiciele organizacji turystycznych zastanawiali się wspólnie, jak poprawić sytuację osób korzystających z biur podróży i jak uszczelnić obowiązujące przepisy.
Tegoroczne upadki biur podróży uderzyły bezpośrednio w kilkanaście tysięcy Polaków. Niektórzy z nich przeżyli za granicą prawdziwy dramat. – Spieszyliśmy się z naszą kontrolą, by zdążyć przed kolejnym sezonem wyjazdowym – stwierdził podczas spotkania ekspertów prezes NIK Jacek Jezierski. – Mamy nadzieję, że wyniki audytu przyczynią się do poprawy sytuacji osób korzystających z usług biur podróży.
Grzegorz Buczyński, odpowiedzialny bezpośrednio za kontrolę, zwrócił uwagę na luki w obowiązującym prawie. – Upadłości są naturalną częścią gry rynkowej. Problem polega na tym, że klienci biur podróży stracili pieniądze, prawo gwarantuje im ich pełny zwrot, ale nie bardzo dziś wiadomo, kto miałby te pieniądze wypłacić.
Katarzyna Sobierajska z Ministerstwa Sportu i Turystyki zapewniała, że trwają prace nad uszczelnieniem przepisów. – Mamy jednak pewien kłopot, bo rynek turystyczny już jest jednym z najbardziej regulowanych rynków w Polsce. Szybkie wprowadzenie zmian, bez rzetelnej analizy tego, co się wydarzyło, zamiast pomóc może nam wszystkim zaszkodzić – mówiła podsekretarz stanu.
W podobnym duchu wypowiadała się Monika Stec z Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. – Kolejne regulacje mogą się wiązać z wypychaniem części przedsiębiorców z rynku, a to zmniejszy konkurencję i ostatecznie zaszkodzi samym klientom – argumentowała dyrektor Departamentu Polityki Konsumenckiej.
Zmiany w przepisach są jednak konieczne. Choćby z powodu sytuacji, w jakiej znaleźli się marszałkowie województw, na których spoczął obowiązek sprowadzenia do kraju turystów porzuconych przez biura podróży za granicą. Izabela Stelmańska z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego opowiadała o problemach związanych z tym zadaniem. – Marszałek z dnia na dzień musiał się przemienić w organizatora turystyki, którym nie jest. Musiał walczyć o wolne miejsca w samolotach, co w sezonie turystycznym graniczyło z cudem. A w dodatku większość operacji zmuszony był pokryć z własnego budżetu.
Ponieważ prawo nakazuje w tej sytuacji marszałkowi jedynie wykonanie zadania, które zlecane jest przed administrację rządową, Regionalna Izba Obrachunkowa wkrótce zakwestionowała wykorzystanie pieniędzy należących do województwa. – Ciekawa tylko jestem, kto pomógłby turystom, gdybyśmy postąpili zgodnie z literą prawa i czekali ze sprowadzeniem ludzi do kraju, aż przyznane nam zostaną odpowiednie środki – zastanawiała się podczas spotkania Stelmańska. I dodała, że do tej pory nikt nie zwrócił marszałkowi wydanych pieniędzy.
W dyskusji pojawił się również wątek nieuczciwości niektórych biur podróży. Przedstawiciele Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Agentów Turystycznych zaznaczali, że jedynie 10 proc. spośród ofert biur, które później upadły lub okazały się niewypłacalne, zostało sprzedanych przez agentów. Reszta została zakupiona bezpośrednio przez klientów, głównie przez internet – Można więc powiedzieć, że sami przedstawiciele handlowi wykluczali nierzetelnych przedsiębiorców – mówił Marek Kamieński. Dlaczego jednak w ogóle oferowali klientom usługi biur, co do których nie mieli przekonania? – Gdybyśmy dzielili się z ludźmi naszymi wątpliwościami, groziłaby nam odpowiedzialność sądowa. Były przypadki, że firmy, widząc nasze wahania, groziły nam procesem za szkodzenie ich interesom i wizerunkowi.
– Ale klienci przychodzą do agentów, bo ci widzą i wiedzą więcej – ripostował wiceprezes NIK Wojciech Misiąg. – Ludzie wam ufają i oczekują od was rzetelnej informacji. A jeśli jej nie otrzymują, nawet z powodów, o których pan mówił, to jest w tym coś głęboko niepokojącego.
Podczas panelu eksperci kilka razy poruszali wątek dodatkowego funduszu gwarancyjnego. – Być może jest to kierunek, w jakim powinniśmy iść – mówiła Katarzyna Przewalska z Ministerstwa Finansów. – Takie rozwiązanie jest na świecie praktykowane i może warto zastanowić się nad nim również w Polsce.
– A co z szarą strefą polskiej turystyki? – dopytywał Marek Traczyk, redaktor naczelny TTG Polska. Wyjaśniał, że ma na myśli np. wycieczki szkolne organizowane bez pomocy wyspecjalizowanych organizacji, część pielgrzymek do których dochodzi bez udziału biura podróży lub Kościoła (Kościół może pełnić rolę organizatora turystycznego), wreszcie szereg biznesowych wyjazdów dla całych grup. – Zjawisko nasila się z roku na rok i pozostaje zupełnie poza kontrolą państwa. A co będzie, jeśli tam dojdzie do jakiejś tragedii? Ludzie zostaną zupełnie bez pomocy (…)”.
Piotr Cybula
Na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji dostępne są projekty dwóch rozporządzeń Ministra Finansów dotyczące zabezpieczenia finansowego organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.
W związku z obecną sytuacją poszkodowanych klientów biur podróży, warto przypomnieć słowa Ministra Adama Giersza z września 2010 r. (wówczas wchodziły w życie przepisy, które miały polepszyć ochronę klienta biura podróży w zakresie zabezpieczenia finansowego – dostosować do dyrektywy 90/314):
Zabezpieczenia finansowe, jakie będą musiały posiadać biura podróży, muszą wystarczyć na pokrycie wszystkich roszczeń klientów. Nie tak, jak dotychczas, że te roszczenia były realizowane stopniowo, czyli w pierwszej kolejności koszty powrotu do kraju, w przypadku podróży zagranicznej, potem zwrot należności za niezrealizowaną wycieczkę, a na koniec za część programu niezrealizowaną w ramach wykupionego urlopu. Ta ustawa to zmieni.
Co ciekawe, MSiT dalej twierdzi, że dyrektywa 90/314 w zakresie zabezpieczenia finansowego biur podróży została w prawie polskim wdrożona prawidłowo.
Paradoksalnie rzecz biorąc tak źle jak po wejściu w życie tej ustawy jeszcze nie było. Przypadki niewypłacalności zdarzały się również poprzednio. Abstrahując od liczby niewypłacalnych organizatorów turystyki, po nowelizacji do grona „poszkodowanych” klientów dołączyli marszałkowie województw. Nowelizacja okazała się porażką. Poszkodowani klienci wciąż czekają na wypłaty, które oczywiście nie będą w pełnej wysokości.
Inną sprawą jest to, co robi ministerstwo. Trudno poważnie traktować oficjalne stanowisko MSiT, że dyrektywa została wdrożona w prawie polskim w sposób prawidłowy. Takie stanowisko jest niczym innym jak oczywistym dezinformowaniem poszkodowanych konsumentów. Trudno je też inaczej określić, jak niepoważne. Trudno też przyjąć, że pracownicy MSiT nie znają przepisów prawa unijnego i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Piotr Cybula
W związku z sytuacją poszkodowanych klientów biur podróży, wysłałem zapytanie do Europejskiego Centrum Konsumenckiego.
W zeszłym tygodniu otrzymałem odpowiedź, z której wynika, że także w ocenie ECK „możemy mieć do czynienia z sytuacją, w której Rzeczpospolita Polska nie zapewniła przewidzianego w dyrektywie oraz orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości poziomu ochrony, a zatem mogłaby ponosić odpowiedzialność finansową z tego tytułu”.
Rzecz dotyczy oczywiście nieprawidłowego wdrożenia w prawie polskim art. 7 dyrektywy 90/314. Poszkodowani klienci muszą bardzo długo czekać na wypłaty. Niektórzy w ogóle nie dostaną zwrotu przedpłat, inni tylko w części, co stanowi naruszenie tej unijnej regulacji.
dr Piotr Cybula, radca prawny
Na początku miesiąca wystąpiłem do kilku organów publicznych z prośbą o zajęcia stanowiska w sprawie nieprawidłowej implementacji art. 7 dyrektywy 90/314. Od dłuższego czasu reprezentuję stanowisko, że co do zasady w przypadku nieotrzymania pełnego zwrotu wpłaconych środków z zabezpieczenia finansowego niewypłacalnego biura podróży, poszkodowany klient może wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym do Skarbu Państwa.
Wcześniej wspominałem, że UOKiK w tej sprawie uznaje się za niekompetentny (co do zajęcia stanowiska), odsyłając do Ministerstwa Sportu i Turystyki. Podobnie Minister Finansów nie czuje się odpowiedzialny za zaistniałą sytuację (mimo że do on wydał rozporządzenie określające stawki w przypadku gwarancji bankowych i ubezpieczeniowych). Także ze strony Ministerstwa Sportu i Turystyki pojawia się opinia, że ustawa o usługach turystycznych wdraża dyrektywę 90/314 w pełni.
Jako pierwszy organ publicznoprawny wyraźne stanowisko co do możliwości powstania odpowiedzialności Skarbu Państwa zajął Rzecznik Ubezpieczonych. W odpowiedzi na przesłane zapytanie w tej mierze, wskazuje, iż w trakcie procesu legislacyjnego zwracał uwagę na problemy z określeniem wysokości zabezpieczenia, a w obecnym stanie rzeczy podnosi, że w grę może wchodzić odpowiedzialność Skarbu Państwa. Poniżej prezentuję to stanowisko:
W odpowiedzi na wiadomość e-mail z dnia 4 września 2012 r., która została doręczona do Biura Rzecznika Ubezpieczonych, proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień. Należy przy tym zaznaczyć,
iż kompetencje Rzecznika Ubezpieczonych określone ustawą z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych (Dz. U. Nr 124, poz. 1153 ze zm.)
nie obejmują wydawania opinii prawnych bądź dokonywania legalnej lub autentycznej wykładni przepisów prawa, dlatego proszę potraktować zaprezentowane stanowisko jako mające jedynie charakter informacyjny.
Rzecznik Ubezpieczonych w przeszłości wielokrotnie wypowiadał się na temat niedoskonałości dotychczas funkcjonujących w Polsce zabezpieczeń interesów klientów w przypadku niewypłacalności organizatora turystyki oraz konieczności wypracowania nowych form tych zabezpieczeń. Działo się to m.in. podczas prac legislacyjnych nad kolejnymi nowelizacjami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 7 dyrektywy Rady 90/314 EWG z dnia 13 czerwca 1990 r. w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek: na wypadek swojej niewypłacalności organizator i/lub punkt sprzedaży detalicznej, będący stroną umowy, powinni zapewnić dostateczne zabezpieczenie umożliwiające zwrot nadpłaconych pieniędzy oraz powrót konsumenta z podróży.
Należy podkreślić, ze już w 2009 r. Komisja Europejska postawiła Polsce zarzuty formalne stwierdzające, że „poprzez niezapewnienie skutecznego systemu gwarancyjnego, który gwarantowałby konsumentowi zwrot całości nadpłaconych pieniędzy oraz powrót do kraju w przypadku upadłości Polska nie dokonała należytej transpozycji art. 7 dyrektywy 90/314 EWG”. Komisja powołała się przy tym na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości WE w sprawie C-140/97, w którego pkt 74 stwierdza się, iż w art. 7 dyrektywy ustanowiono „zobowiązanie skutku”, polegające na zapewnieniu konsumentowi skutecznej gwarancji zwrotu całości nadpłaconych pieniędzy oraz powrotu do kraju. Gwarancja ta nie może zaś podlegać ograniczeniu (pkt 63). Przepisy krajowe, które nie gwarantują w pełni tych praw uczestnikom imprez turystycznych, nie stanowią właściwej transpozycji zobowiązań wynikających z art. 7 dyrektywy (pkt 64).
W odpowiedzi na te zarzuty podsekretarz stanu w Ministerstwie Sportu i Rekreacji w piśmie z dnia
21 kwietnia 2009 r. podzielił opinię Komisji, iż zobowiązanie przewidziane w art. 7 dyrektywy ma charakter zobowiązania rezultatu, zaznaczył jednak, że przy tworzeniu w Polsce systemu zabezpieczenia interesów konsumentów na wypadek bankructwa brano „pod uwagę tylko te rozwiązania, które wg naszej wiedzy i oceny zapewniały nabywcom imprez skuteczną 100% ochronę i jednocześnie były najmniej uciążliwe dla przedsiębiorców”. Nie zgodził się przy tym z zarzutem, że obowiązujący w Polsce system zabezpieczeń nie stanowi właściwej transpozycji wskazanej dyrektywy.
Zarzuty postawione przez Komisję Europejską wpłynęły na uchwalenie w 2010 r. nowelizacji ustawy o usługach turystycznych, która jednak jak się wydaje nie przyniosła oczekiwanych rezultatów
w przedmiocie należytego zabezpieczenia interesów klientów na wypadek niewypłacalności ich kontrahentów – przedsiębiorców z branży turystycznej. Pragnę zaznaczyć, iż w toku prac legislacyjnych dotyczących projektów rozporządzeń Ministra Finansów z 2010 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia na rzecz klientów w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych oraz w sprawie minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej wymaganej w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, Rzecznik Ubezpieczonych – wskazując na ryzyko braku możliwości pełnego pokrycia roszczeń klientów, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy – zgłaszał uwagi dotyczące proponowanego obniżenia wskaźników procentowych służących do ustalenia minimalnej wysokości gwarancji bankowej
lub ubezpieczeniowej. Obniżenie bowiem tych wskaźników, bez zapewnienia mechanizmu ich aktualizacji oraz wobec braku danych, z których wynikałoby, iż sumy takie zagwarantują pełne zabezpieczenie roszczeń klientów, rodziło zdaniem Rzecznika niebezpieczeństwo niedostatecznego zabezpieczenia interesów klientów organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.
Rzecznik pozytywnie ocenił natomiast propozycję stworzenia dwóch filarów zabezpieczeń turystycznych, zawartą w opracowaniu Polskiej Izby Turystyki z dnia 31 sierpnia 2009 r. pt. „Założenia Systemu Zabezpieczeń Turystycznych”, zastrzegając, iż taktuje przedstawione założenia jako wstępne
i wymagające dopracowania.
Jeżeli natomiast chodzi o ocenę potencjalnych skutków nieprawidłowej lub niedoskonałej implementacji dyrektywy do krajowego porządku prawnego to wskazać można na dwa aspekty. Jeden
z nich dotyczy obowiązku organów krajowych stosowania wykładni efektywnej prawa wspólnotowego, uwzględniającej regułę in dubio pro Communitate i konieczność dokonywania wykładni maksymalnie korzystnej z punktu widzenia wynikających z prawodawstwa Unii Europejskiej praw jednostki.
Organy krajowej powinny więc dokonywać wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym, co określa się też jako wykładnię zgodną, prowspólnotową lub przyjazną dla prawa europejskiego. Obowiązek zgodnej wykładni wymaga, aby sądy krajowe czyniły wszystko co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszelkie przepisy krajowe i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, tak by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami.
Jeżeli jednak w danym przypadku wykładnia efektywna nie jest w stanie przynieść pożądanego rezultatu, wówczas rzeczywiście w grę może wchodzić wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną nieprawidłowym wdrożeniem dyrektywy. W wyroku C-178/94 Trybunał Sprawiedliwości wskazał, iż brak podjęcia środków zmierzających do transpozycji dyrektywy
w celu osiągnięcia rezultatu, jaki dyrektywa ta przewiduje, powoduje powstanie prawa do odszkodowania dla osób fizycznych, które poniosły szkodę, jeżeli rezultat przewidziany w dyrektywie pociąga za sobą przyznanie jednostkom praw, których treść jest możliwa do ustalenia, i istnieje związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem obowiązku państwa a poniesioną szkodą. Zdaniem Trybunału rezultat przewidziany przez art. 7 dyrektywy 90/314 pociąga za sobą przyznanie konsumentom korzystającym z zorganizowanych podróży praw gwarantujących zwrot nadpłaconych pieniędzy oraz ich powrót z podróży w przypadku niewypłacalności organizatora. Tym samym, treść tych praw jest określona w wystarczający
sposób. Państwa Członkowskie powinny były zaś przyjąć w wyznaczonym terminie wszystkie środki niezbędne do zapewnienia, że jednostki będą posiadać skuteczną ochronę przed ryzykiem związanym z niewypłacalnością organizatora.
Należy jednakże podkreślić, iż na tle brzmienia art. 4171 § 1 k.c. występują pewne kontrowersje dotyczące tego, czy w przypadku naruszenia aktem normatywnym prawa Unii Europejskiej konieczne jest uzyskanie przedsądu. Stanowisko, że przesłanka prejudykatu nie dotyczy żądania odszkodowania
w przypadkach niezgodności polskich aktów normatywnych z prawem wspólnotowym prezentują przede wszystkim: A. Olejniczak, (w:) A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część ogólna, LEX, 2010, art. 4171, nb 8; E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 388-390; Z. Radwański, Zmiany w KC dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władzę publiczną, Mon. Praw. 2004, nr 21, s. 975. Wielu autorów prezentuje jednakże stanowisko odmienne, m.in. Z. Banaszczyk (w:) K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz do art. 1-44910, Warszawa 2011, art. 4171, nb 4; J. Kremis, (w:) E. Gniewek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2011, s. 724-725; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 54.
W tym tygodniu ważne stanowisko w tej sprawie ma zająć także Ministerstwo Sportu i Turystyki.
dr Piotr Cybula, radca prawny
„Powiem brutalnie – ja się dużo bardziej przejmuję losem turystów niż biur turystycznych” – premier Donald Tusk, 27 lipca 2012 r.
Podczas ostatnich wakacji poszkodowanych zostało kilkadziesiąt tysięcy turystów. Bezpośrednim sprawcą szkody byli organizatorzy turystyki. To oni, popełniając błędne decyzje biznesowe, nie radząc sobie na coraz bardziej konkurencyjnym rynku, doprowadzali do niewypłacalności ich firm. Czasem – jak coraz częściej się podnosi – były to prawdopodobnie celowe działania mające na celu oszukanie klientów.
Takie sytuacje, abstrahując od skali, nie należą do rzadkości. Niektórzy uznają je wręcz za „normalne” w przyjętym modelu gospodarki. O normalności nie można jednak powiedzieć odnośnie do tego, jak nasze państwo w całej tej sytuacji się zachowuje.
Przypomnieć należy, że w tym zakresie mamy szczególną ochronę klientów biur podróży wynikającą z dyrektywy 90/314. Mówiąc w pewnym skrócie – jeżeli klient wpłaca do biura podróży pieniądze za wycieczkę, to gdy biuro podróży staje się niewypłacalne, powinien otrzymać jej pełny zwrot. Jeżeli już wyjechał, to powinien mieć zapewniony transport powrotny. Tylko tyle i aż tyle.
Od kilku dobrych lat wiemy, że nasz ustawodawca ma ogromny problem z wprowadzeniem tych zasad w życie. W 2010 r. podjęto próbę reformy, która – jak obecnie obserwujemy – skończyła się fiaskiem. Można oczywiście podnosić, że stworzenie takiego systemu to nie jest prosta rzecz. Nie kwestionuję tego. Niewątpliwie zabrakło jednak wyobraźni lub dobrej woli (a najpewniej jednego i drugiego) aby ten system rzeczywiście uzdrowić. Była to regulacja nieco na próbę. Nowelizacji od początku towarzyszyły głosy, że konsumenci w dalszym ciągu nie będą chronieni na poziomie wymaganych przez dyrektywę. Zrobiono coś, jak to się nierzadko u nas zdarza, co w pewien sposób uśpiło czujność Komisji Europejskiej, która zwracała uwagę na ten problem. Jakoś uwierzono wiceminister sportu i turystyki Katarzynie Sobierajskiej, która w dniu wejścia nowelizacji w życie deklarowała, że ustawa w pełni wdraża dyrektywę. Zapomina się jednak, że oceny zgodności naszego prawa z prawem unijnym dokonuje się nie w oparciu o formalne brzmienie ustawy, ale w oparciu o standard, który funkcjonuje w praktyce.
A jaki mamy standard? Klienci nie otrzymują pełnego zwrotu pieniędzy, a i na to muszą czekać ponad rok. Jak to pogodzić ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, że zwrot przedpłaty w wyniku uruchomienia zabezpieczenia finansowego powinien nastąpić niezwłocznie i bez zbędnych formalności?
Sukcesy mają wielu ojców. Inaczej jest z błędami i porażkami. Do tych nikt się nie chce przyznać. Minister Katarzyna Sobierajska ogłasza – jak wspomniałem – że dyrektywa została w ustawie wdrożona w pełni. Minister finansów oświadcza, że w rozporządzeniu w sprawie wysokości gwarancji określił minimalne kwoty, które przedsiębiorcy mogli podnieść (to trochę tak, jak zgłoszenie się do ubezpieczyciela z chęcią podwyższenia sumy ubezpieczenia OC i płacenia związanej z tym wyższej składki). UOKiK nie czuje się w tej sprawie zbyt kompetentny i odsyła do Ministerstwa Sportu i Turystyki, mimo że jeszcze kilka lat temu na pytanie w ankiecie unijnej, czy są u nas jakieś problemy z funkcjonowaniem zabezpieczenia finansowego, odpowiadał cytując treść przepisów ustawy o usługach turystycznych.
Teraz słyszymy, że jeden z marszałków województw stara się odzyskać środki wydane z budżetu samorządu na zapewnienie powrotu turystów do kraju w sytuacji, gdy gwarancja nie była wystarczająca. Występuje do ministra finansów, a ten odsyła go do kolejnych organów – ministra sportu i turystyki oraz „Polskiej Organizacji Turystyki” (zapewne chodziło mu o „Polską Organizację Turystyczną”) (czytaj: „Niech za sprowadzanie turystów płaci POT”, „Minister Finansów: nie zapłacimy za powroty turystów”). Minister zapomina chyba jednak, że to jego rozporządzenie określa kwoty wysokości gwarancji. Sytuacja staje się coraz mniej poważna.
Jak wspomniałem, zabrakło wyobraźni i dobrej woli. Wyobraźni – bo państwo nie było przygotowane na taki rozwój wydarzeń. Dobrej woli – bo było w zasadzie oczywiste, że ochrona nie jest wystarczająca. Był to więc klasyczny przykład bomby z opóźnionym zapłonem. Odkładanie tego problemu przy takiej skali zjawiska nie służy niczemu i nikomu. Abstrahując od trafności odpowiedzi ministra finansów w sprawie wniosku marszałka województwa o zwrot środków – jeżeli marszałek województwa spotyka się z takim podejściem, to co mają powiedzieć tysiące poszkodowanych klientów biur podróży? Dlaczego państwo nie potrafi zapewnić im ochrony, tak jak inne państwa Unii Europejskiej zapewniają swoim obywatelom? Dlaczego konsumenci nie mogą liczyć na instytucje publiczne, które powinny troszczyć się o ochronę ich interesów?
W związku z tym problemem należałoby wyraźnie wskazać na konieczność działań w dwóch kierunkach. Po pierwsze, należy poprawić obowiązujące przepisy, które nie zapewniają klientom ochrony na poziomie wynikającym z dyrektywy 90/314. Po drugie – o czym nie można zapominać – państwo przez swoje organy powinno wyraźnie wskazać poszkodowanym klientom ścieżkę dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania w związku z nieprawidłowo wdrożonym w prawie polskim art. 7 dyrektywy 90/314. Biorąc pod uwagę orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, odszkodowania i tak trzeba będzie zapłacić, a tylko kolejny raz zaufanie obywateli do państwa zostanie wystawione na próbę. Czy warto marnotrawić ten kapitał?
Dr Piotr Cybula, radca prawny, Kancelaria Bielański i Wspólnicy
Tekst ukazał się w serwisie branżowym „Rzeczpospolitej” – „Turystyka„
PRAWO TURYSTYCZNE 