Rzecznik Ubezpieczonych jako pierwszy publiczny organ potwierdza możliwą odpowiedzialność Skarbu Państwa

Na początku miesiąca wystąpiłem do kilku organów publicznych z prośbą o zajęcia stanowiska w sprawie nieprawidłowej implementacji art. 7 dyrektywy 90/314. Od dłuższego czasu reprezentuję stanowisko, że co do zasady w przypadku nieotrzymania pełnego zwrotu wpłaconych środków z zabezpieczenia finansowego niewypłacalnego biura podróży, poszkodowany klient może wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym do Skarbu Państwa.

Wcześniej wspominałem, że UOKiK w tej sprawie uznaje się za niekompetentny (co do zajęcia stanowiska), odsyłając do Ministerstwa Sportu i Turystyki. Podobnie Minister Finansów nie czuje się odpowiedzialny za zaistniałą sytuację (mimo że do on wydał rozporządzenie określające stawki w przypadku gwarancji bankowych i ubezpieczeniowych). Także ze strony Ministerstwa Sportu i Turystyki pojawia się opinia, że ustawa o usługach turystycznych wdraża dyrektywę 90/314 w pełni.

Jako pierwszy organ publicznoprawny wyraźne stanowisko co do możliwości powstania odpowiedzialności Skarbu Państwa zajął Rzecznik Ubezpieczonych. W odpowiedzi na przesłane zapytanie w tej mierze, wskazuje, iż w trakcie procesu legislacyjnego zwracał uwagę na problemy z określeniem wysokości zabezpieczenia, a w obecnym stanie rzeczy podnosi, że w grę może wchodzić odpowiedzialność Skarbu Państwa. Poniżej prezentuję to stanowisko:

W odpowiedzi na wiadomość e-mail z dnia 4 września 2012 r., która została doręczona do Biura Rzecznika Ubezpieczonych, proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień. Należy przy tym zaznaczyć,
iż kompetencje Rzecznika Ubezpieczonych określone ustawą z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych (Dz. U. Nr 124, poz. 1153 ze zm.)
nie obejmują wydawania opinii prawnych bądź dokonywania legalnej lub autentycznej wykładni przepisów prawa, dlatego proszę potraktować zaprezentowane stanowisko jako mające jedynie charakter informacyjny.
Rzecznik Ubezpieczonych w przeszłości wielokrotnie wypowiadał się na temat niedoskonałości dotychczas funkcjonujących w Polsce zabezpieczeń interesów klientów w przypadku niewypłacalności organizatora turystyki oraz konieczności wypracowania nowych form tych zabezpieczeń. Działo się to m.in. podczas prac legislacyjnych nad kolejnymi nowelizacjami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 7 dyrektywy Rady 90/314 EWG z dnia 13 czerwca 1990 r. w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek: na wypadek swojej niewypłacalności organizator i/lub punkt sprzedaży detalicznej, będący stroną umowy, powinni zapewnić dostateczne zabezpieczenie umożliwiające zwrot nadpłaconych pieniędzy oraz powrót konsumenta z podróży.
Należy podkreślić, ze już w 2009 r. Komisja Europejska postawiła Polsce zarzuty formalne stwierdzające, że „poprzez niezapewnienie skutecznego systemu gwarancyjnego, który gwarantowałby konsumentowi zwrot całości nadpłaconych pieniędzy oraz powrót do kraju w przypadku upadłości Polska nie dokonała należytej transpozycji art. 7 dyrektywy 90/314 EWG”. Komisja powołała się przy tym na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości WE w sprawie C-140/97, w którego pkt 74 stwierdza się, iż w art. 7 dyrektywy ustanowiono „zobowiązanie skutku”, polegające na zapewnieniu konsumentowi skutecznej gwarancji zwrotu całości nadpłaconych pieniędzy oraz powrotu do kraju. Gwarancja ta nie może zaś podlegać ograniczeniu (pkt 63). Przepisy krajowe, które nie gwarantują w pełni tych praw uczestnikom imprez turystycznych, nie stanowią właściwej transpozycji zobowiązań wynikających z art. 7 dyrektywy (pkt 64).
W odpowiedzi na te zarzuty podsekretarz stanu w Ministerstwie Sportu i Rekreacji w piśmie z dnia
21 kwietnia 2009 r. podzielił opinię Komisji, iż zobowiązanie przewidziane w art. 7 dyrektywy ma charakter zobowiązania rezultatu, zaznaczył jednak, że przy tworzeniu w Polsce systemu zabezpieczenia interesów konsumentów na wypadek bankructwa brano „pod uwagę tylko te rozwiązania, które wg naszej wiedzy i oceny zapewniały nabywcom imprez skuteczną 100% ochronę i jednocześnie były najmniej uciążliwe dla przedsiębiorców”. Nie zgodził się przy tym z zarzutem, że obowiązujący w Polsce system zabezpieczeń nie stanowi właściwej transpozycji wskazanej dyrektywy.
Zarzuty postawione przez Komisję Europejską wpłynęły na uchwalenie w 2010 r. nowelizacji ustawy o usługach turystycznych, która jednak jak się wydaje nie przyniosła oczekiwanych rezultatów
w przedmiocie należytego zabezpieczenia interesów klientów na wypadek niewypłacalności ich kontrahentów – przedsiębiorców z branży turystycznej. Pragnę zaznaczyć, iż w toku prac legislacyjnych dotyczących projektów rozporządzeń Ministra Finansów z 2010 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia na rzecz klientów w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych oraz w sprawie minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej wymaganej w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, Rzecznik Ubezpieczonych – wskazując na ryzyko braku możliwości pełnego pokrycia roszczeń klientów, o których mowa w art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy – zgłaszał uwagi dotyczące proponowanego obniżenia wskaźników procentowych służących do ustalenia minimalnej wysokości gwarancji bankowej
lub ubezpieczeniowej. Obniżenie bowiem tych wskaźników, bez zapewnienia mechanizmu ich aktualizacji oraz wobec braku danych, z których wynikałoby, iż sumy takie zagwarantują pełne zabezpieczenie roszczeń klientów, rodziło zdaniem Rzecznika niebezpieczeństwo niedostatecznego zabezpieczenia interesów klientów organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.
Rzecznik pozytywnie ocenił natomiast propozycję stworzenia dwóch filarów zabezpieczeń turystycznych, zawartą w opracowaniu Polskiej Izby Turystyki z dnia 31 sierpnia 2009 r. pt. „Założenia Systemu Zabezpieczeń Turystycznych”, zastrzegając, iż taktuje przedstawione założenia jako wstępne
i wymagające dopracowania.
Jeżeli natomiast chodzi o ocenę potencjalnych skutków nieprawidłowej lub niedoskonałej implementacji dyrektywy do krajowego porządku prawnego to wskazać można na dwa aspekty. Jeden
z nich dotyczy obowiązku organów krajowych stosowania wykładni efektywnej prawa wspólnotowego, uwzględniającej regułę in dubio pro Communitate i konieczność dokonywania wykładni maksymalnie korzystnej z punktu widzenia wynikających z prawodawstwa Unii Europejskiej praw jednostki.
Organy krajowej powinny więc dokonywać wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym, co określa się też jako wykładnię zgodną, prowspólnotową lub przyjazną dla prawa europejskiego. Obowiązek zgodnej wykładni wymaga, aby sądy krajowe czyniły wszystko co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszelkie przepisy krajowe i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, tak by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami.
Jeżeli jednak w danym przypadku wykładnia efektywna nie jest w stanie przynieść pożądanego rezultatu, wówczas rzeczywiście w grę może wchodzić wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną nieprawidłowym wdrożeniem dyrektywy. W wyroku C-178/94 Trybunał Sprawiedliwości wskazał, iż brak podjęcia środków zmierzających do transpozycji dyrektywy
w celu osiągnięcia rezultatu, jaki dyrektywa ta przewiduje, powoduje powstanie prawa do odszkodowania dla osób fizycznych, które poniosły szkodę, jeżeli rezultat przewidziany w dyrektywie pociąga za sobą przyznanie jednostkom praw, których treść jest możliwa do ustalenia, i istnieje związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem obowiązku państwa a poniesioną szkodą. Zdaniem Trybunału rezultat przewidziany przez art. 7 dyrektywy 90/314 pociąga za sobą przyznanie konsumentom korzystającym z zorganizowanych podróży praw gwarantujących zwrot nadpłaconych pieniędzy oraz ich powrót z podróży w przypadku niewypłacalności organizatora. Tym samym, treść tych praw jest określona w wystarczający
sposób. Państwa Członkowskie powinny były zaś przyjąć w wyznaczonym terminie wszystkie środki niezbędne do zapewnienia, że jednostki będą posiadać skuteczną ochronę przed ryzykiem związanym z niewypłacalnością organizatora.
Należy jednakże podkreślić, iż na tle brzmienia art. 4171 § 1 k.c. występują pewne kontrowersje dotyczące tego, czy w przypadku naruszenia aktem normatywnym prawa Unii Europejskiej konieczne jest uzyskanie przedsądu. Stanowisko, że przesłanka prejudykatu nie dotyczy żądania odszkodowania
w przypadkach niezgodności polskich aktów normatywnych z prawem wspólnotowym prezentują przede wszystkim: A. Olejniczak, (w:) A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część ogólna, LEX, 2010, art. 4171, nb 8; E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 388-390; Z. Radwański, Zmiany w KC dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władzę publiczną, Mon. Praw. 2004, nr 21, s. 975. Wielu autorów prezentuje jednakże stanowisko odmienne, m.in. Z. Banaszczyk (w:) K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz do art. 1-44910, Warszawa 2011, art. 4171, nb 4; J. Kremis, (w:) E. Gniewek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2011, s. 724-725; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 54.